Acción Exterior de España: la reforma
José Manuel García Margallo ha iniciado su mandato como Ministro de Asuntos Exteriores y de Cooperación con un fuerte énfasis en la reflexión sobre el Servicio Exterior que necesita España.
No es una tarea que deba empezar de cero. Hoy, pese a carencias materiales, a una articulación mejorable y a cierta falta de profundidad estratégica, España cuenta con diversos e importantes instrumentos de Acción Exterior; en particular, un Servicio Exterior moderno, relativamente bien dimensionado y que, a lo largo de los años, ha mejorado sustancialmente en coherencia, dinamismo y eficacia.
La práctica totalidad de los antecesores del actual Ministro hicieron suyo el objetivo de reformar el Servicio Exterior de España, un anhelo que, habitualmente, aparece asociado a la necesidad de elaborar una Ley del Servicio Exterior.
En el impulso anunciado por García Margallo, lo más destacable es tanto el momento -casi sus primeras palabras- como la intensidad, expresando una determinación que se refleja, de manera especial en la creación del Comité de Sabios que formarán sus antecesores y presidirá Marcelino Oreja. La unión, para ese fin, de quienes han ostentado la cartera de Asuntos Exteriores aporta, ante todo, un intangible sumamente valioso: la autoritas.
Con esos elementos, la voluntad, expresada por el Ministro, de abordar la reforma, adquiere relevancia y credibilidad, algo imprescindible tanto para hacer viable la transformación de un ámbito tan complejo, como para implicar en el empeño a múltiples actores de muy distintos ámbitos cuyas opiniones, ideas y compromiso deben aportar músculo y profundidad a la acción exterior -y sus instrumentos- que necesita España.
El Ministro deja abierta la cuestión de si es necesaria una Ley del Servicio Exterior. Mi opinión es que no sería necesaria si se tratase sólo de reformar la Administración del Estado en el Exterior; menos aún si el objetivo se redujera a la reorganización del propio Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación. La reforma necesaria debe ser mucho más ambiciosa, entre otras razones, porque, del mismo modo que el Servicio Exterior del Estado no solo abarca a los profesionales de la diplomacia, sino también a profesionales destacados por otros ministerios, la proyección y la acción exterior de España es, cada vez menos, un ámbito exclusivo del Estado y cuenta con un entramado de actores y escenarios de creciente complejidad.
Por ello, si la ambición es situar la proyección exterior de nuestro país como una de las prioridades de la agenda interna e internacional de España y de los asuntos relevantes para los españoles, creo que la mejor forma de generar una acción coherente y no segmentada y de lograr el imprescindible impulso político y apoyo social a la reforma y a sus objetivos sería la elaboración de una Ley de Acción Exterior a semejanza de otras leyes-marco como, en particular, por su relevancia, la de Defensa Nacional.
En esa Ley, que definiría la arquitectura de la acción exterior de España, incorporando todos los actores e instrumentos que deben conformarla, se enunciarían también las medidas normativas y las actuaciones necesarias en ámbitos tan diversos como la reordenación del despliegue, la propia reforma del Servicio Exterior -instrumento esencial de la Acción Exterior del Estado- o la apuesta por la diplomacia pública, de la que me he ocupado aquí en otras ocasiones.
El proceso de reforma planteado por el Ministro supone, como él mismo ha apuntado, todo un cambio conceptual -y cultural-. La elaboración de la Ley sería una gran oportunidad para convocar a participar y escuchar reflexiones, sin duda enriquecedoras, sobre el papel, los objetivos y los instrumentos del posicionamiento de España en el mundo.
La sociedad en red, las tecnologías de la web 2.0 ofrecen la posibilidad y plantean la necesidad de esa apertura a la participación, por supuesto, de los propios profesionales, pero también de sectores interesados y de ciudadanos comprometidos. Un proceso que utilizase metodologías de Gobierno Abierto generaría valiosas aportaciones y una importante sensibilización hacia los objetivos planteados por el Ministro.
La visión y las ideas expresadas aquí han presidido mi labor como Embajador de España desde mi llegada a Argentina, hace hoy cinco años. Como balance, me siento honrado y orgulloso de haber representado a mi país en una misión de servicio al Estado y a su acción exterior, en uno de los países más importantes para la proyección exterior y los intereses de España.
Adenda: Un poco de historia
En mi archivo personal guardo documentos de 1982 elaborados por diplomáticos y políticos en que se planteaban los posibles ejes de una reforma que ya entonces se consideraba urgente. El Libro Blanco sobre la Administración Exterior del Estado (1986) ofreció, por primera vez, una amplia radiografía de los activos, carencias y necesidades de la proyección exterior de España que fue, durante mucho tiempo, referencia obligada para evidenciar la disociación entre medios/estructuras y ambiciones en la proyección exterior de España.
Veinte y cinco años después del Libro Blanco, la reforma integral del Servicio Exterior sigue siendo una tarea pendiente. Su efecto normativo más inmediato e importante fue el Decreto 632/87 sobre Organización de la Administración del Estado en el Exterior, una dimensión que sería regulada por la Ley 6/1997 de organización y
funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE), en la que se definió la organización administrativa hoy vigente.
En ausencia de una reforma integral del Servicio Exterior, los sucesivos gobiernos, a través decisiones administrativas restringidas al ámbito del Ministerio de Exteriores o de otros ministerios afectados, han ido modificando el despliegue y el funcionamiento de la diplomacia española. En 2005, con el comprometido impulso el Ministro Miguel Angel Moratinos, la Comisión Interministerial para la Reforma Integral del Servicio Exterior, aprobó un Informe que, entre otras propuestas, incluía “La promulgación de una norma con rango de Ley que reconozca y regule la
especificidad de la acción exterior del Estado y que determine de forma clara el marco competencial, los distintos ámbitos de coordinación y las mejoras en los procedimientos y en la normativa administrativa que permita el normal desempeño de sus funciones”; también, la necesidad de aprobar una Ley de Tratados de la que España carece. Por distintas razones, las principales recomendaciones de la Comisión no se tradujeron en decisiones normativas. A mi juicio, a este Informe, muy completo, le sobraban objetivos demasiado precisos y le faltaba una visión estratégica de conjunto. Sí se adoptaría un conjunto de medidas, de alcance más modesto, contenidas en el Acuerdo del Consejo de Ministros de 1 de septiembre de 2006 para la potenciación de la acción exterior del Estado, que no llegaron a implementarse en su totalidad.
Anteriormente, una de las aportaciones más importantes en el plano conceptual, la hizo el Ministro Josep Piqué en junio de 2001, en una conferencia en la Escuela Diplomática, cuyo texto, poco conocido, recupero aquí. Desgraciadamente, Piqué no pudo convertir en acciones su palabras.
En los últimos años, diversas instituciones académicas y de pensamiento (Elcano, Alternativas, CEU, Fride, etc..) ha publicado informes en torno a la reforma del Servicio Exterior y, más recientemente, sobre las implicaciones para el mismo de la creación del Servicio Exterior de la UE.
