Ley de Defensa: consulta y autorización
El autor estima que la consulta al Parlamento sobre el envío de tropas a misiones internacionales no debe ser un acto ritual, sino una discusión rigurosa en torno a las mismas.
RAFAEL ESTRELLA
EL PAÍS - España - 01-10-2005
En los últimos días se han comentado ampliamente los importantes cambios introducidos en el Proyecto de Ley de Defensa a su paso por el Congreso, que establecen los requisitos de consulta y autorización parlamentaria para la participación de fuerzas españolas en misiones internacionales. Al cumplir con el compromiso electoral del PSOE, se deja atrás un modelo basado en la información a posteriori que, si bien pudo funcionar gracias al amplio acuerdo en torno a las operaciones en que participaba España, mostró sus graves defectos con la implicación de España en la guerra y ocupación de Irak y la consiguiente quiebra del consenso en política exterior y de seguridad. Con la excepción del PP, empeñado en leer el futuro en clave del pasado, hoy nadie cuestiona que las decisiones que comportan la actuación de nuestras Fuerzas Armadas en el exterior, además de situarse en un marco inequívoco de legalidad internacional, han de contar, también, con el máximo respaldo político y social: los riesgos de esas misiones, sus implicaciones para la política exterior y los intereses geoestratégicos de España hacen más que necesaria la participación del Parlamento. Es un debate que la mayoría de los países de nuestro entorno han sustanciado en los últimos años y que viene a resolver la nueva ley, sobre cuyas implicaciones conviene hacer algunas consideraciones.
El texto aprobado por el Congreso preserva las competencias que el artículo 97 de la Constitución atribuye al Gobierno; es éste quien decide, pero se introduce el requisito de la consulta y autorización. Se incorpora así la noción de co-responsabilidad material del modelo holandés: Ejecutivo y Legislativo, ante una decisión política grave y de especial relevancia, buscan una posición común sin alterar sus respectivas responsabilidades.
El proyecto establece dos actos antes de que el Gobierno envíe tropas a misiones en el exterior: la consulta y la autorización parlamentarias. Si el segundo supone la expresión formal del respaldo con que cuenta la decisión del Gobierno de enviar tropas a una misión en el exterior, la consulta es el acto por el que el Gobierno comunica al Parlamento su intención y los elementos con los que éste debe conformar su opinión. La consulta aparece así como el catalizador imprescindible para que el respaldo expresado en la autorización sea un apoyo sólido y comprometido, no formal, que pueda ser también entendido y asumido por los ciudadanos. La noción de co-responsabilidad material implica no sólo compartir decisiones con el Parlamento sin menoscabo de la potestad que la Constitución atribuye al Gobierno; supone, también, la madurez del Parlamento en cuestiones de seguridad y defensa, lo que exigirá que la consulta aporte toda la información que los diputados precisen para conformar su opinión. El Parlamento no aprobará simplemente el envío de fuerzas a un escenario de crisis, sino una misión específica para nuestras Fuerzas Armadas.
No es difícil definir lo que el Parlamento debe conocer: en particular, el mandato o autorización (base de legalidad internacional); las implicaciones geoestratégicas de la crisis en que se pretende intervenir y la justificación, en particular, de la participación española; las características de la misión y los objetivos que deben cumplir nuestras Fuerzas (zona de despliegue, etc); la composición del contingente y los medios de protección y apoyo; la duración y los costes estimados de la misión; la cadena de mando en la que operarán nuestras fuerzas; una evaluación de los riesgos en función de la naturaleza de la misión; finalmente, las reglas de enfrentamiento (restricciones comunes o nacionales en las misiones o en el uso de la fuerza) con que actuarán las fuerzas españolas. Todo ello, evidentemente, no supone facilitar información sobre aspectos operativos específicos, que el Parlamento no precisa conocer.
En ese ejercicio de co-responsabilidad, será importante que el rigor y la reflexión dominen sobre la retórica huera y la superficialidad, tan habituales en nuestro Parlamento. La consulta no debe ser un mero acto ritual en el que los ministros de Exteriores y Defensa desgranan ante los diputados información sobre la misión, mientras los grupos declaman argumentos que, frecuentemente, poco tienen que ver con la misión que se debate. La información que el Parlamento debe conocer debiera trasladarse previamente por escrito a la Comisión o Comisiones competentes, para que la consulta sea, no una serie de discursos sobre la misión, sino una discusión rigurosa en torno a la misma y a sus características. No debe excluirse tampoco que los grupos o diputados individuales puedan demandar información adicional o realizar propuestas o sugerencias sobre aspectos de la misión, lo que podría requerir reuniones a puerta cerrada de los diputados con expertos y altos cargos de Exteriores y de Defensa.
La ley no establece el procedimiento y las características de la consulta -ni de la autorización-. En buena lógica, debe ser en el propio Congreso donde se forje un acuerdo institucional, incorporado al nuevo Reglamento o, en su ausencia, mediante una Resolución de la Presidencia que establezca los procedimientos a seguir para la consulta y la autorización, garantizando además que ambas puedan sustanciarse en el plazo de pocos días. Para evitar que una generalización de actos de autorización en el pleno acabe trivializando estas decisiones, sería también conveniente que, en misiones de menor riesgo y envergadura, la autorización pudiera producirse en Comisión (no es lo mismo la misión de Haití que la de Afganistán), aunque, eso sí, la valoración corresponde al Parlamento, que quizá debiera renunciar a la autorización en el caso de misiones para envío de ayuda de emergencia.
La aplicación de la ley requerirá, también, establecer el ámbito en que se produce la consulta. Hasta ahora, al igual que en otros países, la consulta se ha realizado en sesión conjunta de las Comisiones de Exteriores y Defensa, pero convendría considerar el modelo noruego, donde la consulta y la toma de posición se realiza en una Comisión ad hoc (Gran Comisión de Asuntos Exteriores) en que participan miembros de ambas Comisiones.
Finalmente, para un procedimiento riguroso de consulta, las Comisiones del Congreso deben contar con medios de asesoramiento técnico de los que hoy carecen: la comparación con otros Parlamentos de la Unión Europea nos sitúan en el siglo XIX. Esa carencia de medios técnicos favorece la falta de rigor y la superficialidad, uno de los mayores defectos del Parlamento español.
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